2022国家公务员考试申论热点：推动城市群一体化发展

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　　近日，《中国圆桌》“开局之年：十四五规划中的要紧事”如期举行，并通过线上直播方式举行，引来数百万网友线上观看。著名经济学家任泽平出席论坛并发表观点。任泽平认为，“十四五”期间有三件事须得到重视，一是新基建，二是放开生育，三是城市群。从目前的进展来看，城市群的力度还应当加大。

　　任泽平指出，产业和人口有集聚效应，都市圈和城市群是未来人口流动的方向。这一发现对我国的国土空间规划、区域发展布局有重大启示。任泽平认为，应尽快确立都市圈和城市群发展模式，抛弃小城镇区域均衡发展思维。

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　　实际上，在在2021年3月11日十三届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第八篇：《完善新型城镇化战略，提升城镇化发展质量》中就已经有力指出：“要坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托，促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。”进一步联系到当前如火如荼的粤港澳大湾区建设、京津冀协同发展景象，以及习近 平等中央领导同志对于上述城市群建设工作的一再强调、指示，不难看出：城市群一体化发展毫无疑问成为当前最受重视的国家发展战略之一，也必将是申论考试的大热点。实际上，纵览近一二年一些地方上的公务员面试乃至笔试、公务员遴选考试中，相关内容可谓已经反复出现了。

　　含义

　　城市群，就是抱团发展的若干个城市，即由几个城市所构成的一个庞大的城市化区域。具体来说，是指在特定地域范围内，一般以1个以上特大城市为核心，由3个以上大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现高度同城化和高度一体化的庞大的、多核心、多层次的由独立城市构成的城市群体或大都市区的联合体。

　　也称超级城市、巨城，城市群是地域经济中的重要概念之一。

　　需要注意，城市群和都市圈是两个不同的概念。根据中国《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，都市圈是指围绕某一个中心城市(即超大或特大城市)的城镇化形态。城市群是由若干个都市圈构成的广域城镇化形态，其内部应该包含若干个中心城市。在体量和层级上，都市圈要低于城市群的概念。

　　背景

　　从概念上看，中文“城市群”为中国大陆地区自1990年代以后常用的地域经济用语。1994年5月版《结构论》(上海、北京图书馆，1991-19 93年曾邦哲论文集)用了“城市群”来分析大河流域与湖泊、海岸交汇区域形成的亚文化圈城市网络，提出长江、黄河的上、中、下游城市群的概念。

　　从国家发展状况看，2000以来，中国城镇化进程明显加快，城市群发展也由此具备了现实的基础和要求。2000年中国城市化水平达到36.09%，人均GDP超过800美元，中国城市化已驶上快车道，作为城市群基础的大城市在我国城市中更是异军突起、势不可挡。从1978年至2003年，中国100万人以上的特大城市从13个增加到49个，50万至100万人的大城市从27个增加到78个。以大城市的快速发展和战略规划为象征，我国开始逐渐融入全球性的都市化进程。2012年，《2010中国城市群发展报告》称长江三角洲城市群已跻身六大世界级城市群。2015年，世界银行报告显示，珠江三角洲城市群成为世界人口和面积最大的城市带。

　　2002年“大上海国际都市圈”研究报告中，首次提出中国要走“以大城市为主的城市化发展道路”。

　　从相关政策的发展脉络看：2005年：住建部提出的三大都市连绵区和13个城镇群;

　　2007年：国家发改委课题组提出建设10大城市群。

　　2016年，十三五规划(《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》)提出：坚持以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障，加快新型城镇化步伐。并具体指出：“优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。”

　　2018年11月18日，中共中央、国务院发布的《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出，以京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群等城市群推动国家重大区域战略融合发展，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。

　　2021年，十四五规划更明确指出“要坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托，促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。”“发展壮大城市群和都市圈，推动城市群一体化发展，全面形成“两横三纵”城镇化战略格局。”最终具体布局了19个国家级城市群。

　　意义

　　说到底，城市群是生产力发展、生产要素逐步优化组合的要求和产物，是国民经济快速发展、现代化水平不断提高的标志之一。具体来说：

　　一、提升城市发展效率。城市群的基本出发点就是抱团发展，就是能够高效集聚发展。具体来说，城市群内部的各个城市空间距离较近、经济联系密切、功能互补、等级有序、结构有机，发展城市群可在更大范围内实现资源的优化配置，逐步实现区域内各城市的协调一体化发展，同时促进城市群内部各城市自身更高效发展。同时，这自然也是当代经济竞争的要求。有专家指出，当前的全球经济竞争不是城市之间的单个竞争，而是城市群对城市群的竞争。

　　二、能够更有力地发挥辐射带动作用，形成增长极。当代经济学的增长极理论认为，经济增长通常是从一个或数个“增长中心”，通过扩散效应、乘数效应等经济规律，逐渐向其他部门或地区传导。因此，应选择特定的地理空间作为增长极，以带动经济发展，而城市群就是更有力的增长极。世界经济和中国经济发展的实践也表明，这一发展模式是适应当代生产力状况和经济发展规律的。

　　三、中国城市群的发展，将成为双循环经济新格局的主要动力。

　　四、进一步提高中国城镇化水平。

　　五、让更多人民群众享有更高品质的城市生活。

　　六、当前我国城市群发展具有得天独厚的有利条件。

　　需注意的问题

　　1规划问题，我国城市群存在一些问题。例如，较为严重的“简单均衡”或“一城独大”现象。

　　2此外，从人口发展的角度看，城市群的失业人口数量逐年上升，优质人口资源配置不均问题日益严重。

　　3资源与环境压力逐年加大，城市群的可持续发展的问题需要重视。

　　4大城市病。(1)交通拥堵;(2)环境问题;(3)外来人口问题;(4)城中村、外来人口聚集区问题。城中村、外来人口聚集区往往不仅成为“脏乱差”的城市边缘地带，也成为社会问题的多发区。

　　对策

　　合理规划。

　　总体：基于我国人口规模大、城市数量多、城镇化速度快的基本国情，今后更需要重视和发展的应该是依托一定空间范围内条件优良、数量众多的大中城市共同形成的城市群来实现推进城镇化发展的任务。

　　1要合理考虑城市自身的规模和功能大小因素，城市群的形成首先对于内部城市的规模、功能、城镇化水平、经济发展水平具有严格的要求，只有达到一定水平之后才有可能朝着城市群方向发展。

　　2不同规模城市群由于地理、区位、交通以及辐射集聚能力的差异，保持相应的城市间距离。

　　3要打破城市间的行政区划分割因素，如果不打破城市间的封锁、壁垒和保护，就难以实现城市间的要素自由流动和资源高效配置。

　　4要考虑城市群的资源环境承载能力因素，城市群的培育发展必须充分考虑土地、水、环境容量等资源环境承载要素，依托资源环境承载能力来确定城市群是否适合建设以及建设城市群的人口规模、产业选择和城市数量。依托各级各类空间规划合理确定城市群布局

　　5依托各级各类空间规划合理确定城市群布局。

　　突出重点

　　1根据国家相关规划，我国共布局了19个国家级城市群：

　　2分级定位：

　　虽然这19个城市群均为国家级城市群，但由于经济发展步伐不一，定位大相径庭。

　　第一档优化提升5个——京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群。

　　第二档发展壮大5个——山东半岛、中原、关中平原、粤闽浙、北部湾等已有雏形，未来需要的是“发展壮大”，这也是相对有潜力的城市群，属于第二梯队。

　　第三档培育发展9个——哈长、辽中南、滇中、天山北坡等城市群尚未真正成形，还在“培育发展”之列。这些城市群基本位于东北及中西部地区，有待进一步培育。

　　3两横三纵

　　这些城市群，构筑成“两横三纵”的城镇化战略格局。

　　两横，说的是沿长江通道及陆桥通道;三纵则覆盖沿海、京哈京广、包昆通道，基本涵括了主要城市群。

　　十四五规划——城镇化空间格局示意图

　　4其中，京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设等优化提升梯队者不但是省考也是国考重点内容;其余各城市群都可以是地方省考重点。

　　科学发展

　　1提高产业布局水平。包括城郊和都市农业发展、工业集中布局和转移、新兴产业培育壮大等方面，引导促进城市群建立产业集群和链条上的关联配套，减少相互间产业重复建设、产能过剩和恶性竞争，提升城市群产业体系核心竞争力。

　　2完善基础设施

　　3加强生态环境保护。加强资源利用和环境保护领，完善征地补偿标准、排污权和碳排放权交易等方面政策，切实为城市群发展创造集约化资源利用和绿色低碳循环的生态环境保障。

　　4强化公共服务。在基本公共服务体系和社会发展领域，促进教育、卫生、文化等领域均等化，促进公共服务覆盖常住人口，促进交通、通讯等服务同城化，社会管理、生态环保一体化，为城市群新型社会形态和可持续发展提供坚实基础。

　　5完善人口政策、户籍政策。国务院近日发布《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，其中提出要加快推进户籍制度改革，提升城市综合承载能力。除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。文件指出，要加快落实户籍制度改革政策。围绕加快提高户籍人口城镇化率，深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。

　　6针对交通拥堵，优先发展公共交通，是解决城市交通问题的出路。完善公共交通网络，提升可达性，力争实现“出行方便、换乘便捷、指示清晰、停车有序、乘车文明”目标。重点解决轨道站点、医院、学校、大型商场、社区服务中心周边50米，公交站点、出租候车点、自行车停放点的配套，方便市民出行。 完善集疏运系统，把更多的道路资源让给客运交通。

　　创新管理体制机制

　　城市群的发展需要科学规划和合理引导，既不能盲目求快求大导致重复建设和一哄而上，也不能消极无为放任自流丧失发展机遇，需要进行大胆的配套体制机制探索。

　　一是可以率先确定一批最有潜力和特色的重点城市群作为体制改革的试点，探索建立有利于城市群健康发展的分层分类体制机制。

　　二是建立引导城市群科学发展的绩效考评机制，制定明确的奖惩标准和办法，探索建立一套科学规范的城市群发展考评指标体系，加快形成及时动态调整和高效反馈机制。

　　三是建立城市群不同层级政府部门间沟通协商机制，设立专门的联系和管理机构并明确相应职能，建立定期或灵活的重大事项通报、应急预警防范等方面制度。

　　四是从战略和顶层设计层面，探索建立城市群城市间合理公正的利益分配、协商和补偿机制，妥善处理整体与局部利益，为城市群可持续发展提供长远体制保障。

　　五是以城市群为主要平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动。重点探索建立城市群管理协调模式，创新城市群要素市场管理机制，破除行政壁垒和垄断，促进生产要素自由流动和优化配置。

　　范文

　　推动京津冀协同发展迈上新台阶

　　人民日报评论员观察，《 人民日报 》( 2021年03月24日 05 版)

　　编者有所改动

　　京张高铁、京雄城际相继建成并开通运营，京津城际实行月票制，京唐城际、京滨城际等建设全面提速……如今，京津冀“一小时交通圈”越画越大，“轨道上的京津冀”跑出令人惊叹的加速度。这不仅给老百姓日常出行带来巨大便利，也成为京津冀协同发展取得显著成效的一个生动缩影。

　　凡是过往，皆为序章。今年是“十四五”规划开局之年，也是京津冀协同发展的重要一年。在“十四五”规划纲要中，“加快推动京津冀协同发展”单独成段，“京津冀”在“开拓高质量发展的重要动力源”“推动城市群一体化发展”等章节被反复提及。科学的规划，不仅为京津冀协同发展明确了路径、擘画了未来，也彰显了其在“十四五”时期和国家发展全局中的地位和分量。征途漫漫，惟有奋斗。迸发“起跑就是冲刺，开局就是决战”的拼搏之力，实干笃行、奋发向上，京津冀协同发展将创造新的更大的辉煌。

　　习近 平总书记深刻指出，京津冀协同发展的出发点和落脚点，就是要解决北京“大城市病”问题，为全国乃至世界治理“大城市病”提供“中国方案”。如果说京津冀协同发展是一盘大棋，那么有力有序有效疏解北京非首都功能，治理北京“大城市病”，就是这盘棋的“棋眼”。一招活，全盘皆活。当前，已有20多所北京市属学校、医院向京郊转移，疏解一般制造业企业累计近3000家，疏解提升区域性批发市场和物流中心约1000个。紧抓疏解北京非首都功能“牛鼻子”，进一步优化提升经济结构和空间布局，就能走出一条人口密集地区内涵式优化发展的新路子。

　　推动京津冀协同发展再上新台阶，必须向改革创新要动力。近年来京津冀区域内创新驱动作用日益凸显，重大改革开放举措相继落地。比如，北京输出到津冀的技术合同成交额累计超过1200亿元，中关村企业在津冀两地分支机构累计达8300多家;北京自贸区产业片区正式挂牌，河北自贸区推出首批16项制度创新案例。但也要看到，京津冀发展不平衡不充分的问题仍比较突出，正处于转方式、优结构、换动力的攻关期。加快破除制约协同发展的行政壁垒和体制机制障碍，加快构建协同创新体系，才能把京津冀区域内创新要素集聚、产业基础雄厚、综合实力较强的优势充分发挥出来，形成引领全国高质量发展的重要引擎。

　　京津冀如同一朵花上的花瓣，瓣瓣不同，却瓣瓣同心。在冬奥会筹办过程中，北京发挥首都资源优势，加大在民生领域对延庆、张家口的支持帮扶力度;来自张家口的风电、光伏电也输向北京，确保冬奥会所有场馆100%用上“绿电”……实践充分证明，打破“一亩三分地”思维定势，干部群众心往一处想、劲往一处使，努力形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局，我们就一定能在新征程上推动京津冀协同发展迈上新台阶。
 

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